Aplicación de la ley

El papel de la aplicación de la ley en la investigación, el enjuiciamiento y la lucha contra la esclavitud moderna, la trata de personas, el trabajo forzoso y el trabajo infantil
  • La aplicación de la ley es un componente esencial de la lucha contra la esclavitud moderna.
  • Si bien muchos países han adoptado una legislación que aborda la esclavitud moderna, su contenido y su aplicación difieren de un país a otro.
  • Las respuestas de la justicia penal siguen siendo limitadas ante los desafíos de convertir las investigaciones en enjuiciamientos y condenas.
  • Las asociaciones entre las autoridades a cargo del cumplimiento de la ley y las organizaciones de la sociedad civil que apoyan a las víctimas son efectivas y proporcionan una respuesta integral.

El derecho internacional prohíbe la esclavitud moderna y crea obligaciones para que los estados la prevengan, protejan a las víctimas y sancionen a los agresores en virtud de las Convenciones sobre la esclavitud de 1926 y 1956, la Convención de la OIT sobre el trabajo forzoso y su protocolo de 2014, y el protocolo para prevenir, suprimir y sancionar la trata de personas especialmente mujeres y niños (protocolo de Palermo), que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la delincuencia transnacional organizada, entre otros instrumentos.

El protocolo de Palermo es el instrumento más completo, ya que aborda varios componentes de la esclavitud moderna: se centra en la trata de personas y considera el trabajo forzoso, la explotación sexual, la esclavitud o la servidumbre como formas de explotación que la trata de personas podría intentar infringir. Sus 173 estados parte deben garantizar la protección y la prevención “en la medida de lo posible”, mientras que el lenguaje relacionado con la criminalidad es más exigente, al crear de manera efectiva un régimen de derecho penal transnacional contra la trata de personas que facilita la cooperación entre estados en la aplicación de la ley para contrarrestar el crimen organizado en la trata de personas.

En 2018, el 93 por ciento de los Estados parte en el protocolo de Palermo había implementado una legislación que tipificaba como delito la trata de mano de obra y con fines de explotación sexual, un 5 por ciento adicional había implementado una legislación parcial y solo el 2 por ciento no tenía delitos específicos de trata en su legislación nacional. Muchos Estados también tienen programas para prevenir la esclavitud moderna y proteger a las víctimas, como los mecanismos de referencia y los servicios sociales prestados por las ONG con el apoyo del gobierno.

Este resumen temático discute la aplicación de la legislación nacional sobre la esclavitud moderna. Se centra en la legislación existente, los desafíos de su aplicación y la necesidad de cooperación y asociaciones.

¿Qué legislación está vigente? 

Al mantener sus obligaciones internacionales, muchos países cuentan con una legislación que tipifica como delito la mayoría de las formas de explotación descritas en el protocolo de Palermo, el protocolo de la OIT acerca del Convenio sobre el trabajo forzoso y el Convenio de la OIT sobre las peores formas de trabajo infantil. La mayoría de los Estados tienen delitos específicos para la trata de personas, aunque el contenido de estas leyes varía ampliamente. La información sobre la legislación nacional está incluida en la pestaña Respuesta del gobierno de los Paneles de datos de Delta 8.7. Según la UNODC, 168 países cuentan con una legislación que tipifica como delito la trata de personas de conformidad con el protocolo de Palermo, otros 20 países más basan su legislación contra la trata en definiciones distintas a las del protocolo. Además, algunos países no han tipificado como delito la trata de personas interna, al asumir de forma errónea que no está cubierto por el protocolo de Palermo.

Las tendencias muestran una mayor criminalización de la trata de personas para la explotación sexual o infantil que para otras formas de esclavitud moderna. Durante las últimas dos décadas, la mayoría de los países han promulgado legislaciones penales para combatir la trata de personas de alguna forma, pero sus esfuerzos por criminalizar otras formas de esclavitud moderna a menudo han sido inconsistentes e incompletas. Si bien el 97 por ciento de los países han promulgado disposiciones penales que abordan la trata de personas, el 47 por ciento de los países no tienen disposiciones en su legislación nacional que penalicen la esclavitud o el comercio de esclavos, el 58 por ciento no penalizan el trabajo forzoso y el 68 por ciento no tienen disposiciones penales que prohíban cualquier forma de servidumbre, de acuerdo con la base de datos de explotación humana en la legislación nacional. Además, en los países que penalizan la esclavitud moderna en su legislación nacional, siguen existiendo brechas importantes en la traducción de las definiciones y obligaciones internacionales en la legislación nacional. Esta penalización desigual de la esclavitud moderna a nivel nacional significa que al menos dos mil millones de personas carecían de la protección adecuada contra la explotación en países con solo una legislación parcial o sin ninguna que aborde estos temas.

Contra esta imagen fragmentada, el trabajo de ciertos sistemas regionales, como el Consejo de Europa y la Unión Europea, ha contribuido a la convergencia de las normas. El Convenio del Consejo de Europa sobre la lucha contra la trata de seres humanos de 2005 implementó la definición de trata de personas del protocolo de Palermo. A esto le siguió en 2011 la Directiva de la Unión Europea sobre la prevención y la lucha contra la trata de seres humanos y la protección de sus víctimas. La Directiva estableció reglas mínimas para la definición de delitos penales y sanciones a la trata de personas que se deben adoptar por los Estados miembros de la Unión Europea y extendió las definiciones y los requisitos del protocolo de Palermo. Varios Estados miembros, incluidos Bélgica, España, Francia, Chipre y el Reino Unido han modificado su legislación para incluir, por ejemplo, referencias explícitas al trabajo forzoso, la esclavitud, la servidumbre o la explotación de actividades delictivas como formas de explotación, de conformidad con la Directiva.

Una tendencia legislativa reciente es la adopción de una ley de esclavitud moderna como el principal instrumento legal para combatir la esclavitud moderna. La ley de esclavitud moderna 2015 del Reino Unido fue la primera legislación de este tipo, seguida por la ley de esclavitud moderna australiana de 2018. Una legislación similar ahora está bajo consideración en Canadá y Noruega.

Un componente clave de las leyes de esclavitud modernas del Reino Unido y Australia es mejorar la transparencia en las cadenas de suministro de las empresas y organizaciones que operan en estos dos países. Las empresas deben presentar declaraciones anuales de esclavitud y trata de personas que luego el gobierno examina. Un enfoque similar en la debida diligencia de la cadena de suministro y la presentación de informes está presente en otra legislación nacional, por ejemplo, (la ley francesa sobre el deber de vigilancia de las empresas, ley de transparencia en las cadenas de suministros de California), en línea con los Principios Rectores de las Naciones Unidas sobre las empresas y los derechos humanos. La ley de esclavitud moderna australiana también introduce obligaciones de informes para el gobierno en la contratación pública, con el reconocimiento que el Estado también está obligado por la prohibición de la esclavitud moderna. En los EE. UU., una regulación federal de adquisiciones tiene un efecto similar.

¿Es esa legislación efectivamente aplicada?

Las complejidades de la esclavitud moderna crean dificultades para la aplicación efectiva de la legislación existente. El desafío comienza con la identificación de las víctimas. Muchas de las herramientas disponibles contra otros tipos en la trata (por ejemplo, la vigilancia o las entregas controladas) no pueden utilizarse para la trata de personas u otras formas de esclavitud moderna, dado el riesgo que representarían para las víctimas. La identificación también es un desafío, ya que la línea entre la coerción y el consentimiento normalmente es confusa. Las víctimas pueden terminar aceptando condiciones de explotación impulsadas por la privación extrema personal o familiar, incluso cuando están sujetas a coerción y amenazas para ellas o sus familias. Esas amenazas también son factores disuasorios para que las víctimas cooperen. El temor a los traficantes y el riesgo de encontrarse detenidos o deportados hace que muchas víctimas sean reacias a cooperar o comparecer frente a las autoridades a cargo del cumplimiento de la ley.

Diferenciar a las víctimas de la trata de personas de otros tipos de migrantes también es un desafío. Las decisiones sobre la trata de personas y el asilo pueden combinarse cuando el mismo organismo toma decisiones en ambos casos. En cambio, en Sudán, el sistema de referencia nacional aplica un enfoque diferente a los refugiados, los migrantes irregulares y las víctimas de la trata, con un alto riesgo de criminalizar a todos los detenidos como migrantes de contrabando.

Otra dificultad en la identificación de las víctimas, así como en la investigación y el procesamiento de los delincuentes, es la corrupción de los funcionarios públicos. Los funcionarios corruptos pueden hacer la vista gorda a las redes de trata de personas o alertarlos sobre investigaciones inminentes, lo que les permite cambiar sus tácticas y poner en peligro las investigaciones y los procesamientos. Un desafío adicional lo plantea la naturaleza transnacional de la esclavitud moderna y, en particular, de la trata de personas. Las respuestas legislativas se desarrollan a nivel estatal, pero el crimen puede ocurrir en múltiples lugares e incluir el cruce de fronteras.

Al tener en cuenta estas características, los Estados han definido distintas estrategias para la aplicación efectiva de la legislación que trata con las formas de explotación incluidas en la Meta 8.7. Siguiendo las recomendaciones del plan de acción de la OSCE para combatir la trata de seres humanos, más de 60 países cuentan actualmente con un mecanismo nacional de derivación para identificar formalmente a las víctimas de la trata de personas y ayudarles a recibir el apoyo adecuado. El Reino Unido ofrece un ejemplo útil en este sentido. Bajo su mecanismo nacional de derivación (NRM), que se identifique a alguien formalmente como víctima significa que tiene acceso a asistencia legal y financiera, y poder permanecer en el país por 12 meses o más. La Unidad de esclavitud moderna y de trata de seres humanos (MSHTU), dirigida por la Agencia nacional del crimen, reúne a distintas agencias responsables de la trata de personas. Su propósito es proporcionar experiencia, apoyo y coordinación para la respuesta del Reino Unido a la esclavitud moderna y para salvaguardar a las víctimas potenciales y reales.

Las cifras sobre la respuesta de la justicia penal a la esclavitud moderna indican que se ha progresado, pero aún queda mucho trabajo por hacer para que las respuestas por parte de los encargados del cumplimiento de la ley sean efectivas. Los datos disponibles, enfocados en la respuesta de la justicia penal al tráfico, indican que las tasas de procesamiento y condenas están aumentando, pero el número total de condenas sigue siendo muy bajo y el riesgo de que los traficantes enfrenten la justicia es mínimo. Según el Informe mundial de la UNODC sobre la trata de personas de 2018, de 2007 a 2017, el porcentaje de países que no registraron condenas disminuyó del 15 % al 9 %, y el número de condenas ha aumentado a nivel mundial, excepto en algunas partes de Europa y Asia Central. Además, la respuesta penal no es uniforme contra todas las formas de trata. La trata con fines de explotación sexual es la principal forma de explotación procesada y condenada. Dentro de la Unión Europea, el 72 por ciento de las condenas en 2015 y 2016 se relacionaron con la trata de personas con fines de explotación sexual, en comparación con el 1 por ciento para la explotación laboral y el 28 por ciento para todas las demás formas de explotación. En los EE. UU., el 97 por ciento de las condenas y el 95 por ciento de los procesamientos en 2016 estaban relacionados con la trata de personas con fines de explotación sexual.

A medida que los casos pasan de la investigación al enjuiciamiento y las cifras de condenas disminuyen significativamente, la UNODC se refiere a esto como el embudo de la justicia penal, ya que por cada cuatro personas investigadas por delitos de trata de personas, hay una sentencia exitosa. Y los decomisos de bienes y la recuperación de las ganancias ilícitas son aún más escasos. Esto se debe principalmente a los desafíos de recopilar evidencia del crimen y confiar en las víctimas como testigos, además de las dificultades transnacionales y los marcos legales nacionales poco claros. Es una práctica común dentro de las autoridades a cargo del cumplimiento de la ley superar estos desafíos condenando a los traficantes por otros delitos que son más fáciles de procesar.

El camino a seguir: las asociaciones nacionales y transfronterizas

Una respuesta efectiva a esas dificultades es construir y mejorar las asociaciones nacionales y transfronterizas que faciliten una legislación más efectiva y relevante para su aplicación. La colaboración entre el público, las organizaciones de la sociedad civil, los organismos públicos y las autoridades a cargo del cumplimiento de la ley es crucial para la identificación de las víctimas, así como para la investigación, el enjuiciamiento y el decomiso de activos. La cooperación entre la policía que investiga los casos de trata y las ONG especializadas en el apoyo a las víctimas es un ejemplo del potencial de tales asociaciones. Asegura que las necesidades de las víctimas se tomen en consideración y se respete su dignidad, mientras que puede aumentar su disposición a cooperar y finalmente recuperarse de su experiencia como víctimas.

Dos ejemplos de asociaciones prometedoras se encuentran en el Reino Unido y los Países Bajos. El Servicio de fiscalía de la corona del Reino Unido (2017-2018) informa que la efectividad de su respuesta se debe a una asociación cercana que trabaja con la policía y otras agencias asociadas o partes interesadas, como autoridades locales, servicios de salud y organizaciones no gubernamentales que brindan atención esencial a las víctimas y apoyo constante en todo. El Gobierno de los Países Bajos elaboró un manual para promover una respuesta multidisciplinaria a la trata con fines de explotación laboral, que contiene consejos sobre la colaboración que también tiene repercusión en otras formas de explotación. Tales asociaciones ayudarán a garantizar la efectividad de las operaciones de la aplicación de la ley.

Las autoridades a cargo del cumplimiento de la ley también deben considerar los beneficios de las asociaciones con instituciones financieras, usar iniciativas contra el lavado de dinero y contrarrestar la financiación del terrorismo para detectar y procesar a los traficantes. Un ejemplo ilustrativo son las Asociaciones de intercambio de información financiera, que facilitan el intercambio de información entre las instituciones financieras, las autoridades a cargo del cumplimiento de la ley y los organismos de supervisión nacionales e internacionales para rastrear el dinero devuelto a los autores de delitos de trata de personas. Los ejemplos de tales asociaciones incluyen Proyecto Proteger en Canadá y el Grupo de trabajo conjunto de inteligencia de lavado de dinero en el Reino Unido.

La cooperación transfronteriza también es clave para abordar la trata de personas transnacional organizada, que abarca a todos los actores involucrados desde reclutadores y otros facilitadores, hasta explotadores. La colaboración suele ser bilateral y se basa en relaciones personales entre las autoridades a cargo del cumplimiento de la ley. Los oficiales de enlace de la policía internacional en los países de origen trabajan eficazmente con sus homólogos para identificar y perseguir a los traficantes.

Los intentos multilaterales también están proporcionando resultados prometedores. Un ejemplo ilustrativo de la cooperación transfronteriza multilateral son los Equipos de Investigación Conjuntos (JIT), organizados por Europol, que reúnen a las autoridades a cargo del cumplimiento de la ley de los países de origen y destino para perseguir a los traficantes. En febrero de 2018, se concluyó una operación de un año de duración con un día de acción apoyado por Europol, en el que participaron autoridades británicas, españolas y nigerianas. La operación desmanteló una red que operaba en España, Italia, el Reino Unido, Libia, Níger y Nigeria, que traficaban mujeres para la prostitución. Otra operación exitosa concluyó en mayo de 2018 con 57 arrestos por tráfico, 192 personas detenidas por otros delitos, 379 víctimas potenciales identificadas y se iniciaron 56 nuevas investigaciones. Esta operación paneuropea de la plataforma multidisciplinaria europea contra las amenazas criminales: la trata de seres humanos (EMPACT THB), reunió a fuerzas de seguridad, inspectores del trabajo, servicios de inmigración, autoridades fiscales, sindicatos y otros actores dirigidos a grupos del crimen organizado que trafican personas vulnerables con el fin de explotación laboral.

Lectura adicional

Este artículo fue preparado por Sasha Jesperson y Rosana Garciandia a modo de contribución a Delta 8.7. Según lo establecido en los Términos y Condiciones de Uso de Delta 8.7, las opiniones expresadas en este artículo pertenecen al autor y no reflejan necesariamente las de la UNU o sus socios.

Delta 8.7 agradece a Ruth van Dkye (Universidad South Bank de Londres), Katerina Hadjimatheou (Universidad de Essex), Rosemary Broad (Universidad de Manchester) and Kristiina Kangaspunta (UNODC) por sus comentarios sobre versiones anteriores.

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