Aplicação da lei

A função da aplicação da lei na investigação, na acusação e no combate à escravidão moderna, ao tráfico humano, ao trabalho forçado e ao trabalho infantil
  • Aplicação da lei é um componente fundamental do combate à escravidão moderna.
  • Embora muitos países tenham adotado legislação que aborda a escravidão moderna, seu conteúdo e sua aplicação variam de país para país.
  • Respostas à justiça criminal continuam limitadas, dados os desafios de transformar investigações em acusações e condenações.
  • As parcerias entre autoridades de aplicação da lei e organizações da sociedade civil que dão apoio às vítimas são efetivas e oferecem uma resposta holística.

A lei internacional proíbe a escravidão moderna e cria obrigações para que estados a previnam, protejam vítimas e punam perpetradores sob as convenções de escravidão de 1926 e 1956, a Convenção de Trabalho Forçado da OIT e do Protocolo de 2014, além do Protocolo para Prevenção, Supressão e Punição ao Tráfico de Pessoas, Especialmente Mulheres e Crianças (Protocolo de Palermo), que suplementa a Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional, dentre outros instrumentos.

O Protocolo de Palermo é o instrumento mais abrangente porque aborda diversos componentes da escravidão moderna: concentra-se no tráfico e considera trabalho forçado, exploração sexual, escravidão ou servidão formas de exploração que o tráfico pode visar infringir. Os 173 Estados Partícipes devem assegurar a proteção e a prevenção “na máxima extensão possível”, e a linguagem relacionada à criminalidade ser mais exigente, criando efetivamente um regime de lei criminal contra o tráfico que facilite a cooperação de aplicação da lei entre estados para contra-atacar o crime organizado de tráfico humano.

Em 2018, 93 por cento dos Estados Partícipes do Protocolo de Palermo tinham implementado legislação criminalizando o tráfico sexual e o tráfico de mão de obra, mais 5 por cento tinham implementado legislação parcial e somente 2 por cento não tinham especificamente crime de tráfico em suas legislações domésticas. Muitos estados também têm programas para evitar a escravidão moderna e proteger as vítimas, como mecanismos de encaminhamento e serviços sociais oferecidos por ONGs com o apoio do governo.

Essa visão geral temática aborda a aplicação da legislação nacional para escravidão moderna. Ela concentra-se na legislação existente, nos desafios da aplicação e na necessidade de cooperação e parcerias.

Qual é a legislação vigente? 

Mantendo suas obrigações internacionais, muitos países têm legislações vigentes criminalizando a maioria das formas de exploração descritas no Protocolo de Palermo, no Protocolo da OIT para a Convenção de Trabalho Forçado e a Convenção das Piores Formas de Trabalho Infantil da OIT. A maioria dos estados tem crimes específicos de tráfico vigentes, embora o conteúdo dessas leis varie muito. As informações sobre a legislação nacional são abordadas na guia Resposta do Governo dos Painéis de Dados da Delta 8.7. De acordo com a UNODC, 168 países têm legislação vigente que criminaliza o tráfico de acordo com o Protocolo de Palermo e mais 20 países baseiam suas legislações contra o tráfico em definições diferentes daquelas presentes no Protocolo. Além disso, alguns países não criminalizaram o tráfico interno, assumindo erroneamente que ele não é abordado pelo Protocolo de Palermo.

As tendências mostram uma criminalização maior de tráfico humano para exploração sexual ou infantil do que de outras formas de escravidão moderna. Ao longo das duas décadas passadas, a maioria dos países decretou uma legislação criminal para combater o tráfico humano de alguma forma, mas as iniciativas de criminalizar outras formas de escravidão moderna costumavam ser inconsistentes e incompletas. Embora 97 por cento dos países tenham decretado provisões penais relacionadas ao tráfico humano, 47 por cento dos países não têm provisões nas legislações domésticas criminalizando a escravidão ou o comércio de escravos, 58 por cento não criminalizam o trabalho forçado e 68 por cento não têm provisões criminais proibindo qualquer forma de servidão, de acordo com o Banco de Dados de Exploração Humana em Legislação Doméstica. Além disso, em países que criminalizam a escravidão moderna na legislação doméstica, restam lacunas substanciais na tradução de definições e obrigações internacionais na legislação nacional. Essa criminalização desigual da escravidão moderna no nível doméstico significa que pelo menos dois bilhões de pessoas não tinham proteção adequada contra exploração em países com legislação apenas parcial ou sem legislação abordando esses problemas.

Face a essa imagem fragmentada, o trabalho de determinados sistemas regionais, como o Conselho Europeu e a União Europeia, favoreceu a convergência de padrões. A Convenção sobre Ação contra o Tráfico de Seres Humanos do Conselho Europeu de 2005 implementou a definição do tráfico humano do Protocolo de Palermo. Logo depois disso, em 2011, houve a Diretiva da União Europeia sobre prevenção e combate ao tráfico de seres humanos e proteção das vítimas. A Diretiva estabeleceu regras mínimas para a definição de ofensas criminais e sanções para o tráfico humano a serem adotadas por Estados Membro da UE e estendeu as definições e as exigências do Protocolo de Palermo. Diversos Estados Membro, inclusive Bélgica, Espanha, França, Chipre e Reino Unido, modificaram suas legislações para incluir, por exemplo, referências explícitas ao trabalho forçado, à escravidão, à servidão ou à exploração de atividades criminais como formas de exploração, em conformidade com a Diretiva.

Uma tendência legislativa recente é a adoção da lei de escravidão moderna como o principal instrumento legal para combater a escravidão moderna. A lei Modern Slavery Act de 2015 do Reino Unido foi a primeira legislação desse tipo, seguida do Modern Slavery Act de 2018 da Austrália. Há uma legislação semelhante em análise no momento no Canadá e na Noruega.

Um componente-chave das leis de escravidão moderna do Reino Unido e da Austrália é a maior transparência nas cadeias de suprimentos das empresas e das organizações atuando nesses dois países. As empresas devem apresentar declarações anuais de escravidão e tráfico humano a serem examinadas pelos governos. Um enfoque semelhante na diligência devida e na geração de relatórios da cadeia de suprimentos está presente em outra legislação doméstica (por exemplo, lei francesa sobre o Dever da Vigilância Corporativa, lei Transparency in Supply Chains Act da Califórnia), de acordo com os Princípios Orientadores da ONU para Empresas e Direitos Humanos. A lei Modern Slavery Act da Austrália também apresenta obrigações para geração de relatórios para o governo em compras públicas, reconhecendo que o Estado também está submetido à proibição da escravidão moderna. Nos EUA, um Regulamento de Aquisição Federal tem efeito semelhante.

Essa legislação é aplicada efetivamente?

As complexidades da escravidão moderna criam dificuldades para a aplicação efetiva da legislação existente. O desafio começa com a identificação das vítimas. Muitas das ferramentas disponíveis contra outros tipos de tráfico (por exemplo, vigilância e entregas controladas) não podem ser usadas para tráfico humano ou outras formas de escravidão moderna, dado o risco que elas representariam para as vítimas. A identificação também é desafiadora porque a linha entre a coerção e o consentimento costuma ser tênue. As vítimas podem acabar consentindo condições exploradoras geradas por privações pessoais ou familiares extremas, mesmo sujeitas à coerção e sob ameaças a elas ou a seus familiares. Essas ameaças também são fatores dissuasores para que as vítimas cooperem. O medo dos traficantes e o risco de serem detidos ou deportados tornam muitas vítimas relutantes em prosseguir ou cooperar com autoridades da aplicação da lei.

A diferenciação das vítimas de tráfico de outros tipos de migrantes também é um desafio. O tráfico humano e as decisões de asilo podem ser conflitantes quando o mesmo órgão toma decisões em ambos os casos. Por outro lado, no Sudão, o sistema de encaminhamento nacional aplica uma abordagem diferente para refugiados, migrantes irregulares e vítimas de tráfico, com um grande risco de criminalização de todos os detidos como migrantes traficados.

Outra dificuldade na identificação das vítimas, bem como na investigação e na acusação de infratores, é a corrupção de agentes públicos. Os agentes corruptos podem fazer vistas grossas a redes de tráficos ou alertá-los para investigações iminentes, permitindo-os mudar de tática e comprometer investigações e acusações. Um desafio adicional é oferecido pela natureza transnacional da escravidão moderna e, em especial, do tráfico humano. As respostas legislativas são desenvolvidas no nível estadual, mas o crime pode ocorrer em vários locais e incluir o cruzamento de fronteiras.

Levando essas características em consideração, os estados definiram estratégias diferentes para a aplicação efetiva da legislação, lidando com a exploração da Meta 8.7. Seguindo recomendações do Plano de Ação OSCE para Combater o Tráfico de Seres Humanos, mais de 60 países atualmente têm um Mecanismo de Encaminhamento Nacional implantado para identificar formalmente vítimas de tráfico humano e ajudá-las a receber o apoio adequado. O Reino Unido oferece um exemplo útil nesse sentido. Sob o National Referral Mechanism (NRM), a identificação formal a como uma vítima significa ter acesso a assistências legal e financeira, além da possibilidade de permanecer no país por 12 meses ou mais. A Modern Slavery Human Trafficking Unit (MSHTU), liderada pela Agência Nacional de Crimes, reúne agências diferentes responsáveis pelo tráfico. A finalidade é oferecer experiência, apoio e coordenação para a resposta do Reino Unido à escravidão moderna e proteger vítimas reais e potenciais.

Números na resposta da justiça criminal à escravidão moderna indicam que houve avanço, mas que, no entanto, ainda há muito trabalho a ser feito para tornar efetivas as respostas à aplicação da lei. Os dados disponíveis, concentrados na resposta da justiça criminal ao tráfico, indicam que os índices de acusação e condenação estão crescendo, embora os números absolutos de condenações continuem muito baixos e o risco de traficantes enfrentarem a justiça seja mínimo. De acordo com o Relatório Global sobre o Tráfico de Pessoas do UNODC de 2018, entre 2007 e 2017, a parcela de países sem registros de condenações caiu de 15 para 9 por cento, e o número de condenações cresceu no mundo todo, exceto em partes da Europa e Ásia Central. Além disso, a resposta criminal não é uniforme contra todas as formas de tráfico. O tráfico para exploração sexual é a principal forma de exploração acusada e condenada. Dentro da União Europeia, 72 por cento das condenações entre 2015 e 2016 estavam ligadas ao tráfico para exploração sexual, em comparação com 1 por cento para exploração de mão de obra e 28 por cento para todas as outras formas de exploração. Nos EUA, 95 por cento das acusações e 97 por cento das condenações em 2016 estavam relacionadas ao tráfico sexual.

À medida que os casos deixam a investigação para a acusação, os números de condenações caem significativamente – o UNODC refere-se a isso como o funil da justiça criminal, porque a cada quatro pessoas investigadas por crimes de tráfico humano, existe apenas uma condenação bem-sucedida. E os confiscos de ativos e a recuperação de ganhos criminosos são cada vez mais parcos. Isso acontece principalmente por causa dos desafios da coleta de provas do crime e da dependência de vítimas como testemunhas, além de complexidades transnacionais e estruturas legais domésticas obscuras. É prática comum dentro da aplicação da lei autoridades superando esses desafios ao condenar traficantes por outros crimes mais fáceis de serem acusados.

O avanço: parcerias domésticas e além da fronteira

Uma resposta efetiva a essas complexidades é a construção e o aprimoramento de parcerias domésticas e além da fronteira que facilitam uma legislação mais efetiva com relevância à aplicação. A colaboração entre organizações públicas, da sociedade civil, órgãos estatutários e autoridades de aplicação da lei é crucial para a identificação de vítimas, bem como para a investigação, a acusação e o confisco de ativos. A cooperação entre a polícia investigando casos de tráfico e ONGs qualificadas no apoio às vítimas é um exemplo do potencial dessas parcerias. Isso garante que as necessidades das vítimas sejam levadas em consideração e sua dignidade seja respeitada, embora possa aumentar sua disposição em cooperar e acabar se recuperando da vitimização.

Dois exemplos de parceria promissores são encontrados no Reino Unido e nos Países Baixos. O Crown Prosecution Service (2017-2018) do Reino Unido informa que a eficácia da resposta é resultado de um trabalho em parceria próximo com a polícia e outras agências parceiras ou partes interessadas, como autoridades locais, serviços de saúde e organizações não governamentais que oferecem tratamento essencial à vítima e apoio contínuo. O Governo dos Países Baixos produziu um manual para promover uma resposta multidisciplinar ao tráfico para exploração de mão de obra, contendo orientação sobre colaborações que também guarda semelhanças com outras formas de exploração. Essas parcerias ajudarão a garantir a eficácia das operações de aplicação da lei.

As autoridades de aplicação da lei também devem levar em consideração os benefícios de parcerias com instituições financeiras, usando iniciativas contra a lavagem de dinheiro e contra-atacando o financiamento do terrorismo para detectar e acusar traficantes. Um exemplo ilustrativo disso são as parcerias para o compartilhamento de informações financeiras, que facilitam a troca de informações entre instituições financeiras, autoridades de aplicação da lei e órgãos supervisores nacionais e internacionais para rastrear a origem do dinheiro dos perpetradores dos crimes de tráfico. Entre os exemplos dessas parcerias estão Project Protect no Canadá e Joint Money-Laundering Intelligence Taskforce no Reino Unido.

A cooperação além da fronteira também é fundamental para lidar com o tráfico humano transnacional organizado abrangendo todos os atores envolvidos, de recrutadores e outros facilitadores a exploradores. A colaboração costuma ser bilateral e depender de relações pessoais entre autoridades de aplicação da lei. Os agentes policiais internacionais intermediários em países de origem são efetivos no trabalho com colegas para identificar e sair em busca de traficantes.

As tentativas multilaterais também estão proporcionando resultados promissores. Um exemplo ilustrativo de cooperação multilateral além da fronteira são as JITs (Joint Investigation Teams, Equipes de investigação conjunta) sediadas na Europol, que reúnem autoridades de aplicação da lei dos países de origem e destino para caçar os traficantes. Em fevereiro de 2018, foi realizada uma operação ao longo de um ano com um dia de ação da Europol, envolvendo autoridades britânicas, espanholas e nigerianas. A operação desmantelou uma rede atuando na Espanha, na Itália, no Reino Unido, na Líbia, no Níger e na Nigéria, traficando mulheres para prostituição. Outra operação bem-sucedida concluída em maio de 2018 com 57 prisões por tráfico, 192 pessoas detidas por outros crimes, 379 vítimas em potencial identificadas e 56 novas investigações iniciadas. Essa operação realizada em toda a Europa da plataforma multidisciplinar europeia contra ameaças criminais (tráfico de seres humanos, EMPACT THB) reuniu agências de aplicação da lei, inspetores de mão de obra, serviços de imigração, autoridades fiscais, sindicatos e outros atores com vistas a grupos de crime organizado traficando pessoas vulneráveis com a finalidade de exploração de mão de obra.

Leitura adicional

Este artigo foi preparado por Sasha Jesperson e Rosana Garciandia como uma contribuição para a Delta 8.7. Conforme previsto nos Termos e Condições de Uso da Delta 8.7, as opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade do autor e não refletem necessariamente as opiniões da UNU ou de seus parceiros.

A Delta 8.7 agradece a Ruth van Dkye (London South Bank University), Katerina Hadjimatheou (Universidade de Essex), Rosemary Broad (Universidade de Manchester) e Kristiina Kangaspunta (UNODC) pelos comentários em esboços anteriores.

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